Эгилс Левитс
Valsts prezidenta Egila Levita uzruna Latvijas Universitātes Juridiskās fakultātes 7. starptautiskajā zinātniskajā konferencē “Tiesību zinātnes uzdevumi, nozīme un nākotne tiesību sistēmās”

Уважаемый господин председатель Суда Европейского союза!

Уважаемая госпожа председатель Конституционного суда!

Господин ректор!

Госпожа декан!

Уважаемые присутствующие, преподаватели и студенты Юридического факультета Латвийского университета!

I

Сегодня я хочу изложить свои некоторые мысли, связанные с Конституцией и ролью и значением наших конституционных органов в установленном Сатверсме политическом устройстве Латвии.

Государство является общим делом всех его граждан, общей ответственностью и совместным участием. У каждого гражданина есть возможность и, я бы хотел сказать, обязанность участвовать в управлении своей страной.

Участие всех граждан в управлении государством и равная ответственность за свою страну характеризует современное, демократическое, правовое государство, принадлежащее европейскому культурному пространству и традициям Западного права.

Говоря о гражданах, надо отметить, что им в политической системе Латвии, в конституционной системе отведена особая роль, и я могу сравнить эту особую роль с публичной службой. Потому что это не просто жители страны, которые здесь живут, работают и учатся, но у них есть определенные задачи и определенные права, они вместе управляют этой страной. Конституция предоставляет гражданам Латвии широкие права влиять на политику Латвии, добиваться принятия лучших решений.

Я хочу особо подчеркнуть, что в Латвии совокупность граждан (примерно полтора миллиона избирателей) является конституционным органом и основным государственным органом, из которого вытекают все остальные. Граждане не как индивидуумы принимают участие в выборах, а согласно правовой системе Латвии все граждане вместе образуют один конституционный орган, который является законодательным органом, как и репрезентативная Саэйма. Законодательный орган в том смысле, что совокупность граждан может отменить принятый парламентом закон – значит, он имеет больше прав, чем парламент, и сам по собственной инициативе может принять закон вместо парламента. Это означает, что совокупность граждан является коллективным органом, состоящим не из 100 человек (Саэйма) или из 14 человек (Кабинет министров), а из полутора миллионов человек, которые в установленном порядке принимают свои решения. И эти решения принимаются как в законодательной сфере, так и в виде постановлений – совокупность граждан играет важную роль в принятии существенных решений в стране. Например, вступление или выход из Европейского союза и другие вопросы.

Возникает вопрос о том, может ли совокупность граждан выйти за пределы Конституции, потому что существует представление о том, что совокупность граждан - это все избиратели, которые могут принять любое решение. Это неверное представление, и оно должно быть отклонено. Совокупность граждан является государственным органом, вытекающим из Конституции. Таким образом, Конституция установила совокупности граждан определенный объем прав, и совокупность граждан может использовать свои компетенции только в установленном Конституцией объеме. Этот объем установлен в нескольких статьях Конституции. Это означает, что совокупность граждан не должна действовать против Конституции – антиконституционно. Это означает, что на всенародное голосование не может быть передан любой законопроект, не может быть принято любое решение, но только такие, которые соответствуют Конституции.

У нас пока еще нет институционально решенного вопроса о случаях, когда совокупность граждан принимает какой-то закон – как это можно проверить. Но я считаю, что это вытекает из общих правовых принципов и из постановления Конституции о референдуме – что Конституционный суд имеет право проверить решения совокупности граждан. Не только принятые решения совокупности граждан, но и проекты решений – может ли вообще решение быть передано на народное голосование. В этом случае Конституционный суд демонстрирует свою конституционную роль, что он несет ответственность за законность в целом. Даже если это касается совокупности граждан. Таким образом, совокупность граждан является основным конституционным органом Латвийского государства, как говорится в конституционной теории, pouvoir constitué, а не pouvoir constituant. Это конституированный орган, а не конституирующий орган. Конституирующий орган в Сатверсме не предусмотрен, поскольку он предшествует Конституции и вне Конституции, это революционная сила, которая создает новую легитимность, и Конституция её не регулирует. Это не регулируется ни в одной стране. Поэтому конституция всегда работает на основе доконституционной легитимности, и часто ею является революционный акт. Конечно, этот революционный акт создает основную норму, на базе которой принимается конституция. Эта основная норма - основные акты Латвийской Республики от 18 ноября 1918 года о создании Латвийского государства как демократического, правового и национального государства. Это основная норма, из которой вытекает конституция. И из конституции, в свою очередь, вытекает особая роль совокупности граждан.

Я остановился на вопросе о совокупности граждан, потому что конституционная роль совокупности граждан в конституционном устройстве Латвии отличается от большинства европейских стран. Есть определенное сходство с конституцией Швейцарии. Это сходство не случайно, потому что часть отцов Сатверсме до основания Латвийского государства жила в изгнании в Швейцарии и считала эту особую роль совокупности граждан подходящей и для Латвии.

II

Я хотел поговорить об этих конституционных органах и подчеркнуть, что в Латвийском государстве есть шесть конституционных органов. Я уже упомянул совокупность граждан, но есть еще президент, Саэйма, Кабинет министров, Конституционный суд, Верховный суд, а также Государственный контроль. Эти конституционные органы предоставляют дееспособность абстрактному юридическому лицу - Латвийской Республике. Латвийская Республика действует через эти конституционные органы, и вся государственная власть поделена в Конституции между этими шестью органами. Для каждого из этих конституционных органов Конституция предусматривает только часть компетенций, но компетенции всех шести органов вместе составляют 100% власти, которая далее не ограничивается.

Я хотел подчеркнуть значение этих конституционных органов по двум причинам, потому что из этого вытекают известные последствия в отношении нескольких вопросов. В том числе в отношении порядка финансирования, порядка формирования бюджета, внутренней организационной автономности. В отношении порядка финансирования надо сказать, что Саэйма отвечает за государственный бюджет. Таким образом, Саэйма принимает государственный бюджет и распределяет общую сумму государственного бюджета между разными сторонами. Однако, учитывая этот конституционный порядок, мы можем сказать, что Саэйма не полностью свободна в распределении бюджета, она должна соблюдать, чтобы все конституционные органы могли функционировать. Это означает, что Саэйма не может предоставить настолько минимальную сумму какому-либо из конституционных органов, что могло бы угрожать осуществлению его компетенций. Это объективные права, и в этом случае Конституционный суд также имеет право контролировать, соответствует ли Конституции данный бюджетный закон, если вследствие его принятия не будут обеспечены основные функции конституционных органов. Итак, здесь видна разница между любыми другими учреждениями государственного управления, которые могут быть созданы и ликвидированы, которым могут быть предоставлены большие и меньшие финансовые средства – это, конечно, входит в компетенцию Саэймы. В компетенцию Саэймы не входит предоставление такого финансирования, которое не обеспечивает выполнение соответствующих компетенций.

Вторым важным компонентом является внутренняя организационная автономия. Каждый из шести конституционных органов определяет свою внутреннюю организационную автономию сам. Это основной принцип. Но поскольку вся власть разделена между этими шестью конституционными органами, а не просто механически отделена друг от друга, обеспечивается баланс власти и внутренняя автономия. Этим конституционные органы отличаются от любого другого учреждения государственного управления, не имеющего такой внутренней организационной автономии. В этом случае эта автономия вытекает из порядка государственного управления, устанавливаемого Конституционной системой.

Интересно также, что во многих странах в конституциях определены конкретные компетенции, например, что делает Кабинет министров, что делает парламент. В Латвии это не так – в Латвии не определены ни компетенции Кабинета министров, ни Саэймы, ни совокупности граждан. Для других государственных конституционных органов компетенции также не установлены. Порядок определения того, кто реализует новую компетенцию или задачу государства, ясен. При отсутствии закона или уже установленной компетенции первое право предоставляется Кабинету министров. Итак, если возникает совершенно новая ситуация, которая не регулируется законодательством, в таком случае Кабинет министров имеет право быстро и эффективно решить этот вопрос. Так называемая посредническая функция Кабинета министров. В компетенцию Кабинета министров входят все вопросы, за исключением случаев, если законом определено, что имеется какое-либо другое компетентное учреждение. Цель этой функции состоит в том, чтобы обеспечить, чтобы государство всегда было дееспособным, поскольку не может быть такого, чтобы законодательство оставило какое-либо белое пятно, которое не было бы регулировано. Итак, Кабинет министров всегда ответственен за принятие решений. Он на первом месте.

Второе место принадлежит Саэйме, так как Саэйма может любой вопрос регулировать законом. Есть только вопрос эффективности, который является второстепенным. Но парламент может любой вопрос регулировать законом и вместе с тем изымать его из компетенции Кабинета министров и передавать его обратно в какую-либо конкретную инстанцию.

На третьем месте — совокупность граждан. Совокупность граждан может отменить соответствующее принятое Саэймой решение и урегулировать этот вопрос иным образом. Этот порядок компетенций, не установленный в Сатверсме expressis verbis, но вытекающий из Конституционного устройства, где предусмотрены эти шесть государственных органов, обеспечивает, чтобы государство всегда и во всех случаях являлось дееспособным. И в том случае, если соответствующая компетенция не определена в каком-либо законе. Это важно, чтобы государство могло всегда функционировать. И интересный случай или непредусмотренный в Сатверсме случай заключается в том, если действительно эти шесть государственных органов физически не способны работать. Это было в течение пятидесяти лет оккупации, в это время фактически не существовало ни одного конституционного органа страны. Не существовало, между прочим, правительства в изгнании, как это было во время Второй мировой войны у многих оккупированных стран – Люксембурга, Бельгии, Эстонии, Норвегии. В Латвии такого конституционного органа, который работал в чрезвычайных условиях, не было, но непрерывно работали два учреждения государственного управления – посольства Латвии в Лондоне и Вашингтоне. Очень важное значение имеет постановление Конституционного суда от 13 мая 2010 года, которым post-factum урегулирована деятельность и её объем этих двух учреждений государственного управления, установив, что в таких специфических условиях любое учреждение государственного управления, если оно не имеет вышестоящего учреждения в качестве конституционных органов государства, является не только правомочным, но и обязано действовать согласно принципу raison d'état. Необходимо действовать на благо государства и в том случае, если законом государства это не установлено, а может быть даже установлено что-то противоположное. В этом случае речь шла о двойном гражданстве, которое не допускалось в Латвии по Закону о подданстве от 1919 года, однако дипломатическая служба за пределами страны это допустила, и Сатверсме установила, что в такой экстремальной ситуации, когда государство теряет своих граждан, это угрожает государству. В связи с тем тот факт, что дипломатическая служба работала в противоречии с требованиями закона, не следует принимать во внимание, поскольку более высоким принципом является принцип raison d'état. Этот принцип также закодирован в нашем политическом устройстве.

III

Если мы говорим о конституционных органах страны, конечно, всегда стоит вопрос о том, как улучшить систему. Мы можем сказать, что конституционное устройство Латвийского государства сравнительно просто и ясно, но в то же время современное государство имеет очень комплексный и очень сложный характер. Не всегда распределение  компетенций между государственными конституционными органами соответствует этой постоянно растущей сложности. Поэтому мы можем утверждать, что это вопрос напрямую относящийся к Конституции, когда существует целый ряд новых политических областей, которые не охватывает сфера компетенции Кабинета министров. Здесь есть определенная проблема с тем, что количество министерств установлено законом. Таким образом, в отличие от многих других государств правительство само не имеет права без законодателя создать такую структуру министерств, которую соответствующее правительство считает правильной. Такая система существует. Следует подумать о том, чтобы устройство нашего государственного управления допускало гибкие действия в отношении внутренней организации Кабинета министров. Мы можем сказать, что, например, не охватываются такие вопросы, как информационное пространство и другие общественные вопросы – Кабинет министров фактически этим не занимается, никто на самом деле этим не занимается. Хотя в современной стране это необходимо.

Мое предложение состоит в том, чтобы дополнить конституционные органы государства одним новым конституционным органом, который существует во многих других странах, но не во всех. Государственным советом, имеющим две основные функции – заботиться об устойчивом развитии государства в течение периода, который будет дольше, чем парламентский избирательный цикл. Вторая – проверять эту устойчивость по отношению к представленным (особенно представленным в Кабинет министров) законопроектам. Эта устойчивость не должна быть связана с конкретной коалицией, которая формирует правительство, и это очень важно. Поэтому Государственный совет должен быть независимым, и по сути это должно быть зеркальное отражение Конституционного суда, который является независимым учреждением, независимым государственным органом. Эту функцию не может выполнять ни один другой орган государственного управления, включенный в один из шести конституционных органов. О функциях нового конституционного органа в январе в Саэйме пройдут дискуссии, и я считаю, что этот вопрос будет продвигаться вперед.

IV

Дорогие коллеги!

Я пытался обрисовать взаимоотношения наших конституционных органов, указывая на тот особый характер, отличающий эти шесть конституционных органов от других учреждений государственного управления, которые подчиняются Кабинету министров или действуют как самостоятельные учреждения. Подчеркиваю особую роль совокупности граждан, и мы можем видеть, что наша Конституция отличается несколькими характерными признаками, являющимися проявлениями демократии в Латвии, которые отличаются от других, я бы сказал, почти всех парламентских демократий Европейского союза. И Европейский союз, основанный на основных принципах и ценностях демократии и законности, допускает различные демократические модели. У нас скоро будет 27 различных моделей демократии, и у Латвии есть своя особая модель демократии, которую определяет Конституция, которую мы можем изучить и узнать. Мы можем постоянно её совершенствовать, как любая другая парламентская демократия.

Большое спасибо за внимание!
 

18.10.2019. Valsts prezidents Egils Levits lasa referātu Latvijas Universitātes Juridiskās fakultātes 7. starptautiskajā zinātniskajā konferencē “Tiesību zinātnes uzdevumi, nozīme un nākotne tiesību sistēmās”